國務(wù)院向社會放開城際鐵路等所有權(quán)
中國研究設(shè)立鐵路發(fā)展基金，鐵路貨運價格擬由政府定價改為政府指導價
昨日下午，中國政府網(wǎng)發(fā)布國務(wù)院《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見》指出，應(yīng)加快“十二五”鐵路建設(shè)，爭取超額完成2013年投資計劃，全面開放鐵路建設(shè)市場，向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)；并在推進鐵路投融資體制改革、完善鐵路運價機制、建立鐵路公益性政策性運輸補貼的制度、加大力度盤活鐵路用地資源等方面提出意見。
1 社會資本將可主導城際鐵路開發(fā)建設(shè)
《意見》提出，全面開放鐵路建設(shè)市場，對新建鐵路實行分類投資建設(shè)。向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域(郊)鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)，鼓勵社會資本投資建設(shè)鐵路。
“這使得地方政府和社會資本由參與轉(zhuǎn)為主導的角色?！眹野l(fā)改委綜合運輸研究所研究員羅仁堅介紹說，以前，更多的社會資本和地方政府都是以合資形式，在鐵道部的主導下，參與鐵路建設(shè)或擁有所有權(quán)；而現(xiàn)在，在符合規(guī)范的情況下，社會資本可以主導建設(shè)開發(fā)，擁有絕對的資本或控股。
城際鐵路、資源開發(fā)性鐵路等所有權(quán)的全部開放，意味著不屬于大路網(wǎng)干線的、為地區(qū)經(jīng)濟服務(wù)的鐵路，都可以由民間資本或地方政府主導。
羅仁堅分析說，一方面，鐵總不需要繼續(xù)負擔所有鐵路的建設(shè)費用；另一方面，對于地方來講，有了自主建設(shè)與經(jīng)營權(quán)，只要有實力，就可以隨時根據(jù)地方發(fā)展的需要建設(shè)鐵路，不再“等靠要”；而對于社會資本來說，獨立建設(shè)和經(jīng)營資源開發(fā)性鐵路，只要有運量的保障，就可以贏得可觀的利潤。
2 社會法人不直接經(jīng)營 保證合理回報
《意見》中稱，將研究設(shè)立鐵路發(fā)展基金，以中央財政性資金為引導，吸引社會法人投入。鐵路發(fā)展基金主要投資國家規(guī)定的項目，社會法人不直接參與鐵路建設(shè)、經(jīng)營，但保證其獲取穩(wěn)定合理回報?！笆濉焙笕辏^續(xù)發(fā)行政府支持的鐵路建設(shè)債券，并創(chuàng)新鐵路債券發(fā)行品種和方式。
“發(fā)展基金”是一種新提法，近年來，吸引社會資本進入鐵路一直沒有取得很好的效果。社會資本進入鐵路，可能面臨具體的項目在運營中難以得到預期回報的問題，因此社會資本并不積極。
“鐵路發(fā)展基金主要希望吸引的社會法人目標，這些法人可能是持有大量資金的保險公司等大型企業(yè)?！绷_仁堅推測說。他解釋道，設(shè)立“鐵路發(fā)展基金”的模式，意味著把政府性資金、鐵路征收的鐵路建設(shè)基金等投入放在同一個池子里，吸收社會資本進入，投資一攬子項目?！巴顿Y者不需要操心具體投資哪個具體項目，免除了不可控因素，保證投資者的穩(wěn)定回報?！?/font>
而在鐵路建設(shè)債券方面，今年發(fā)改委已經(jīng)批復同意分期發(fā)行1500億元債券，所籌資金全部用于哈爾濱至齊齊哈爾鐵路客運專線等73個鐵路建設(shè)項目。債券品種的多樣化，如5年、10年期等，便于吸引投資者購買。
3 《意見》暫未明確鐵路客運價格變化趨勢
《意見》提出，要不斷完善鐵路運價機制，穩(wěn)步理順鐵路價格關(guān)系。堅持鐵路運價改革市場化取向，按照鐵路與公路保持合理比價關(guān)系的原則制定國鐵貨運價格，分步理順價格水平，并建立鐵路貨運價格隨公路貨運價格變化的動態(tài)調(diào)整機制。創(chuàng)造條件，將鐵路貨運價格由政府定價改為政府指導價，增加運價彈性。
羅仁堅認為，由政府定價改為政府指導價的發(fā)展方向是對的，“給企業(yè)一定的定價自主權(quán)，在政府指導下進行一定范圍內(nèi)的浮動，這樣有利于激發(fā)企業(yè)的積極性?！辈贿^，羅仁堅表示，《意見》中所提及的“按照鐵路與公路保持合理比價關(guān)系的原則制定國鐵貨運價格”，“建立鐵路貨運價格隨公路貨運價格變化的動態(tài)調(diào)整機制”并不明確。
“公路的運價有很多種類，它的標準本身就很難確定；另一方面，公路運價可能較低，不能從市場中收益，只能靠拼命超載來降低成本，如果參照公路的運價，就會形成惡性循環(huán)。”羅仁堅認為，鐵路的定價并不需要參照物，而是應(yīng)當依據(jù)鐵路貨運本身經(jīng)營的社會成本來計算。
此外，《意見》中暫未明確鐵路客運價格的變化趨勢。今年3月，鐵路系統(tǒng)實行政企分開，一些人猜測，鐵路客運可能會提高運價，羅仁堅說，鐵路的客運價格是關(guān)系到民生的問題，目前政府部門考慮到相關(guān)影響，并未提及客運價格問題。
4 鐵總享過渡性補貼 延續(xù)稅收優(yōu)惠政策
《意見》中稱，在理順鐵路運價、建立公益性運輸核算制度之前，為解決中國鐵路總公司建設(shè)項目資本金不足、利息負擔重等問題，考慮到鐵路運輸公益性因素，中央財政將在2013年和明后兩年對中國鐵路總公司實行過渡性補貼。此外，中國鐵路總公司繼續(xù)享有國家對原鐵道部的稅收優(yōu)惠政策，國務(wù)院及有關(guān)部門、地方政府對鐵路實行的原有優(yōu)惠政策繼續(xù)執(zhí)行。
羅仁堅介紹說，鐵路改制前為“政企合一”，作為政府部門承擔公益性運輸理所應(yīng)當。而在經(jīng)營狀況并不理想的情況下，鐵路總公司作為一家企業(yè)，與其投資公司承擔公益性運輸時，應(yīng)當進行合理的補貼。
不過，羅仁堅認為，真正建立補貼機制并不容易。哪些項目屬于公益性運輸？其運輸量有多大？成本與補貼額應(yīng)為多少？這些都需要經(jīng)過詳細的測算，是一個十分復雜的過程。由此，在補貼體系尚未完善時，過渡性的補助將為鐵路總公司解決一定的燃眉之急。
有媒體去年報道，原鐵道部部長盛光祖曾在一次內(nèi)部會議上稱，去年鐵路公益運輸線路虧損700億元。而一位鐵道部的退休官員則稱，鐵道部因為公益服務(wù)而遭受的損失一年估計在1000億元以上。不過，羅仁堅認為，由國家補貼其中的大部分，使企業(yè)扭虧為盈的可能性并不大。
關(guān)于中國鐵路總公司繼續(xù)享有的國家對原鐵道部的稅收優(yōu)惠政策，羅仁堅解釋說，其中包括鐵路建設(shè)債券享有政府信用支持，以及企業(yè)購買中國鐵路建設(shè)債券所取得的利息收入，享受減半征收所得稅等政策。
5 支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)
《意見》提出，加大力度盤活鐵路用地資源，鼓勵土地綜合開發(fā)利用。支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)。鼓勵對現(xiàn)有鐵路建設(shè)用地的地上地下空間進行綜合開發(fā)。地方政府要支持鐵路企業(yè)進行車站及線路用地一體規(guī)劃，按照市場化、集約化原則實施綜合開發(fā)，以開發(fā)收益支持鐵路發(fā)展。
羅仁堅說，鐵路車站占有的土地，以前只能用于生產(chǎn)經(jīng)營，利用強度較低。如果可以綜合開發(fā)，將實現(xiàn)地上地下空間綜合利用。如建設(shè)較高樓層，底層用于生產(chǎn)經(jīng)營，上層用于開發(fā)作商業(yè)用途，利用獲得收益來更好地支持鐵路建設(shè)。
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