2013-03-28 07:24:00 來源:第一財經(jīng)日報
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財政預算制度和體制變革山雨欲來，其中公共安全的預算賬單更是備受關注。
在26日的本屆政府第一次廉政工作會議上，國務院總理李克強特別強調了預算制度和體制的改革，他表示，要改革預算，建立公開、透明、規(guī)范、完整的預算體制，把政府所有的收入和支出都納入預算，形成強有力的約束機制。
前一天，財政部公布了2013年中央財政預算，公共安全預算比上年度增長9%，預算僅次于外交和國防，高于教科文衛(wèi)。有媒體報道，同一天，財政部條法司有關負責人表示，正在為全國人大常委會第三次審議預算法修正案草案作準備，并已啟動預算法實施條例修訂草案的起草工作，并完成了初稿。
然而，事關公共安全概念的厘定、范圍的明確、界限的劃分、預算的依據(jù)等問題，各省市自治區(qū)的財政預算報告差別較大。而政府“公共安全”預算通常包含著法院、檢察院等司法機關的財政預算，也被視為司法不能獨立的根源之一。
北京大學法學院副院長王錫鋅教授在接受《第一財經(jīng)日報》記者采訪時表示，在財政部收入支出分類科目中，“公共安全”一類屬于功能分類，各級財政預算中必須體現(xiàn)，但往往在實踐中被架空，落地實施也不到位。司法機關在財政預算中的獨立地位也應當成為未來改革的方向。
公共安全范圍亂象
根據(jù)財政部公布的《2013年中央本級支出預算表》，公共安全被分為公安、檢察、法院、司法行政、武裝警察和緝私警察六類。而按照2012年中央財政預算支出的分類，除了上述內容，還包含了食品安全，即“加強基層監(jiān)管部門食品檢驗檢測能力建設，促進保障食品安全”。
北京市近日公布的涉及公共安全的內容顯示：公安含交管在內，財政預算的主要范圍是維護公共安全、開展公安事務及日常管理的支出，包括行政運行、治安管理、刑事偵查、經(jīng)濟犯罪偵查、出入境管理、居民身份證管理等支出。檢察院、法院、司法行政等部門的費用則主要在于部門的正常運轉與辦案經(jīng)費，以及公安、消防等部門的裝備配備和科技建設支出等。
上海市公共安全的預算內容中還涉及電子警察建設維護、警務航空隊直升機運行維護、警用裝備配備、監(jiān)所房屋及設施維修改造等支出。
本報記者從各省市自治區(qū)政府或財政部門網(wǎng)站查閱各地預算報告可見，內蒙古等地的公共安全預算與國防預算合一。安徽、貴州等十余省區(qū)財政廳局長的預算報告中，基本沒有涉及“公共安全”一類，更無具體的財政預算數(shù)字。重慶、四川等地則將“公共安全”這一大類的預算統(tǒng)計并入“公共服務”。
一份來源于青海省剛察縣政府網(wǎng)站的《2012年公共財政預算收支表》十分具體地將該縣公共安全預算的范圍做了安排。
該縣2012年公共安全預案算支出總計1517萬元，被分解到十大類近百小類中。十大類分別是：武裝警察、公安、國家安全、檢察、法院、司法行政、監(jiān)獄、勞教、緝私警察和其他類。
武裝警察又分為：內衛(wèi)、邊防、消防、黃金、森林、水電等9項；公安分為：治安、刑偵、經(jīng)偵、警犬、反恐等20項。包括武裝警察和公安在內的預算項目中，法院、檢察院等部門維護部門正常運轉和行政辦公的數(shù)量占去很大一部分，其中公安部門的總預算為779萬元，僅行政運行一項占去764萬元，禁毒管理和網(wǎng)絡偵控管理分別為1萬元和14萬元。檢察機關總預算176萬元，全部用于行政運行。法院總預算267萬元，262萬元用于行政運行，5萬元用于“執(zhí)行”項目。
在北京，據(jù)《新京報》報道，其2013年的財政預算報告中雖然列明了公共安全預算的總數(shù)，但以涉及國家秘密為由拒絕公開詳細項目。
財政部內部人士告訴本報記者，像剛察縣這樣將財政預算收支公之于眾的事例在逐漸增多，但是因為現(xiàn)行《預算法》及其實施條例和各地配套法規(guī)中，對預算報告的內容和格式規(guī)范比較粗糙，所以各地報告項目和范圍差別較大，以至于部分地方政府只是走形式。再加上上述法律法規(guī)中，并未明確“公共安全”的具體概念和范圍，導致理解上出現(xiàn)差異。有的地方甚至將公共衛(wèi)生、公共交通、建筑安全和食品安全等諸多領域都歸入其中。
他建議，《預算法》修法中應當盡可能具體明確包括“公共安全”在內概念的內涵和外延，提出不屬于公共安全范疇的項目，以便于各地遵照執(zhí)行和掌握。
目前中央將預算依次分為“類”、“款”、“項”、“目”四級，要求預算公開細化到“項”一級，但在實踐操作中，往往只公開到了“款”一級。上述人士建議，《預算法》進一步修法時，應當對此做出硬性的要求，同時明確各地預算報告中必須開列“公共安全”一類。
王錫鋅表示，公共安全是支出預算中一項分類功能，但實際上在涉及公共安全的部門預算中，有些經(jīng)費是用于公務接待的，這些就不屬于公共安全的范疇，而是經(jīng)濟支出。
上述財政部內部人士認為，《預算法》需要規(guī)制政府預算報告，將“公共安全”類別中真正用于公共安全的“款、項、目”細化出來，將用于公務接待和行政運行的費用單列。只有這樣，才能讓公眾明白“國家每年為公共安全投入了多少，錢花到了哪里”，也才能做到公開公正和透明，從而防止腐敗。
預算數(shù)目霧水
中央本級財政預算中，公共安全的支出，2013年預算數(shù)為1289.89億元，比2012年執(zhí)行數(shù)增加106.43億元，增長9%。
中央本級預算對于其中預算增減做了較為簡單的描述：武警部隊增加的原因是，武警部隊伙食費標準調整、裝備建設和公寓房建設等支出增加；公安預算主要是因為鐵路公安經(jīng)費等支出增加；檢察預算則是因為協(xié)查協(xié)作交辦案件補助經(jīng)費等支出增加；緝私警察預算是海關緝私業(yè)務費等支出增加；法院系統(tǒng)和司法行政系統(tǒng)主要是因為基本建設支出減少而減少。
此外，本報記者從各省市自治區(qū)政府或財政部門網(wǎng)站查閱發(fā)現(xiàn)，地方上僅天津、山西、吉林、上海、湖南、廣東、云南、陜西和青海的省級財政報告中可見公共安全預算的具體數(shù)字或增幅，且很少對增加的預算數(shù)量的依據(jù)詳細解說，甚至無任何依據(jù)表示。
王錫鋅認為，各地財政報告中雖然可能缺少公共安全預算的具體內容，但是應該都有依據(jù)，只是未公開而已。公共財政四個字中“公共”二字最為重要，財政預算需要公開、互動、透明，包括加大公眾的參與度。
司法機關應獨立列項
來自司法機關的知情人告訴本報記者，所謂公共安全預算，其實還應當包括監(jiān)察系統(tǒng)、信訪系統(tǒng)和預防腐敗系統(tǒng)，這些都需要立法者重新慎重考慮“公共安全”概念，這也是厘清公共安全的預算費用、項目和依據(jù)的基礎。
中國財政預算中，有關公共安全的預算約始于上世紀80年代。到2008年，公共安全預算中公檢法司的預算被單列出來，成為政法經(jīng)費。在2011年預算中，公安、法院和司法合計超過4000億元，占公共安全支出的三分之二。
2011年，中央和地方分別投入1024.53億元和5219.68億元。這表明，地方政府是政法經(jīng)費尤其是法院和檢察院等司法機關運行費用的主要來源。
知情人表示，2009年以前，在政法經(jīng)費的投入上，主力為地方政府，實行的是“分灶吃飯、分級負擔、分級管理”的機制。這種現(xiàn)象讓司法機關從經(jīng)濟根源上無法擺脫受地方政府影響的格局。
2009年下半年，政法經(jīng)費保障原則發(fā)生變化，轉變?yōu)椤胺诸愗摀?、收支脫鉤、全額保障”的體制，并建立經(jīng)費分類保障政策，具體分為三種情況：分項目保障，同級財政承擔人員經(jīng)費、日常運行公用經(jīng)費、辦公基礎設施建設經(jīng)費和各類基礎設施維修經(jīng)費，中央、省級和同級財政分擔辦案(業(yè)務)經(jīng)費、業(yè)務裝備經(jīng)費和業(yè)務基礎設施建設經(jīng)費；分區(qū)域保障，中西部的辦案、裝備、基建等經(jīng)費，由中央、省級和同級政府按照規(guī)定分別承擔，困難地區(qū)中央和省級政府的承擔比例平均達到50%以上，最高可達90%以上；分部門保障，根據(jù)各政法機關工作職責、業(yè)務特點、工作量差異等，確定中央、省級和同級政府不同的保障范圍和責任。
但即使在實行上述政策之后，司法機關仍不能擺脫地方財政的限制。尤其在《預算法》尚未修訂之前，司法機關的預算費用仍被包含在公共安全預算的大類中，不能獨立。
王錫鋅說，司法機關預算費用獨立列項，逐漸擺脫受地方財政限制，是一個應當?shù)内厔?，但目前中央地方的財稅制度和地方政府過大的不容易被監(jiān)督的壟斷式行政權力，會影響預算體制改革的落地和實效。(張有義)
