關于2012年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告
——2013年6月27日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議上
審計署審計長 劉家義
全國人民代表大會常務委員會：
我受國務院委托，向全國人大常委會報告2012年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況，請審議。
2012年，審計署在黨中央、國務院的領導下，依照憲法和審計法等法律法規(guī)，圍繞黨和國家工作中心，加強對重點領域、重點部門、重點資金、重大政策執(zhí)行的審計監(jiān)督。從審計情況看，各部門各地區(qū)認真執(zhí)行十一屆全國人大五次會議有關決議，努力推進各方面工作，保持了經濟社會的平穩(wěn)較快發(fā)展，完成了全國人大批準的2012年度預算任務。中央公共財政收入年初預算為55 920億元，預算執(zhí)行報告數(shù)為56 132.42億元，決算草案報告數(shù)為56 175.23億元，加上年初從中央預算穩(wěn)定調節(jié)基金調入2700億元，使用的收入總量為58 875.23億元；中央公共財政支出年初預算為64 120億元，預算執(zhí)行報告數(shù)為64 148.27億元，決算草案報告數(shù)為64 126.31億元，加上補充中央預算穩(wěn)定調節(jié)基金248.92億元，支出總量為64 375.23億元；中央公共財政赤字為5500億元，與預算持平；年末中央財政國債余額為77 565.7億元，控制在全國人大批準的年度預算限額之內。
——實施積極的財政政策，財政的保障和調控能力不斷增強。在加大結構性減稅、擴大“營改增”試點的基礎上，依法加強收入征管，中央公共財政收入比上年增長9.4%。優(yōu)化財政支出結構，中央財政住房保障、農林水、節(jié)能環(huán)保、社保、醫(yī)療衛(wèi)生和教育支出分別增長44.6%、25.3%、23.1%、22%、17.2%和15.7%，有效發(fā)揮財政政策在推動結構調整和協(xié)調區(qū)域發(fā)展中的作用。
——推進財政管理改革，預算的規(guī)范化和公開程度不斷提高。完善縣級基本財力保障機制，中央財政獎補資金比上年增長38.7%，基本消除了縣級基本財力缺口。實行全口徑預算管理，政府預算體系更加完善，納入中央國有資本經營預算的企業(yè)增加到963戶。預決算公開實現(xiàn)常態(tài)化、機制化，97個中央部門公開了部門預算，“三公經費”公開取得重要進展。
——依法整改上年審計查出的問題，財政財務相關制度建設不斷加強。各單位和地區(qū)補征稅款、追回資金、調整賬目等涉及1056億元，挽回和避免損失137億元，糾正違規(guī)用地30多萬畝；根據審計建議，制定完善規(guī)章制度1600多項；審計查出的112起案件線索移送有關部門依法查處后，已有660多人被依法處理。具體整改情況，國務院已向全國人大常委會專題報告，審計署已于2013年1月16日向社會公告。
一、財政管理審計情況
重點審計了公共財政預算、政府性基金預算、國有資本經營預算的執(zhí)行情況，以及中央財政決算草案的編制等情況。從審計情況看，2012年，財政部和發(fā)展改革委等部門注重加強統(tǒng)籌管理，突出民生等重點支出，從嚴控制一般性支出，推進預算公開和投資項目公示制度，預算和投資管理水平有所提高。但財政管理制度還不夠健全，預算執(zhí)行中變動較多，財政資金的使用績效也亟需提高。
?。ㄒ唬┕藏斦A算管理情況。
1．有些事項列報不規(guī)范。財政部向全國人大報告預算執(zhí)行情況時，未報告中國清潔發(fā)展機制基金運營收入等5.95億元。財政部在執(zhí)行全國人大批準的預算中，下劃本級支出129.08億元，上劃轉移支付177.83億元。
2. 年初部分預算仍未落實到項目和單位。據實結算項目中，科技重大專項預算146.46億元僅列示了總數(shù)；批復的部門預算中，有118.92億元是14個部門的43個“打捆”項目預算；在部門申報的預算之外，財政部還批復暫列發(fā)展改革委和能源局部門預算的項目支出2.5億元。
3．部分投資安排給不符合條件的單位或項目。發(fā)展改革委向不屬于綠色農用生物產品高技術產業(yè)化、糧食現(xiàn)代物流專項范圍的14個項目下達投資5200萬元，向虛構申報材料或不符合條件的6個項目下達投資2420萬元，還超出年度計劃或補助申請向58個項目下達投資9.77億元。
4．有的項目多頭安排投資、資金分配過于分散。2012年，發(fā)展改革委的兩個司在4個專項中對12個鋰離子正極材料項目都安排了投資共計9954萬元，最低的僅300萬元。同時，將12億元國家服務業(yè)發(fā)展引導專項投資切塊下達給各地的544個項目，平均每個項目220萬元，中央投資在地區(qū)項目總投資中的占比最低僅1.3%，難以起到引導作用。
5．未按程序下達投資計劃159.64億元。其中：14個專項的發(fā)展規(guī)劃、具體補助范圍或工作方案尚未確定，33個項目的可行性研究報告、初步設計、用地手續(xù)、概算調整或資金申請等尚未批復。
6．部分預算和投資計劃下達滯后。在追加的部門預算中有739.02億元（占51%）、投資計劃中有112.37億元（占2%）未按要求于9月30日前下達；轉移支付預算中有10 900.7億元（占27%）未按要求在全國人大批準后90日內下達。上述情況影響預算執(zhí)行進度，抽查中央投資安排的12個項目，至2013年3月底有19.37億元（占55%）未使用，其中3個項目尚未開工。
7．區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策較多，影響稅收政策的統(tǒng)一性和公平性。至2012年底，已批準并正在執(zhí)行的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策有16種，涉及各主要稅種；還有70多個地區(qū)以“改革實驗示范區(qū)”等名義申請區(qū)域性稅收優(yōu)惠等待審批。
?。ǘ┱曰痤A算管理情況。
1．基金支出預算采取以收定支方式編制，部分年初預算沒有確定項目，與實際支出存在差異。一是中央本級代編的項目預算執(zhí)行率低，其中8項基金代編預算112.97億元全部未執(zhí)行。二是執(zhí)行中項目調增調減，涉及預算共計734.15億元，相當于年初預算的60%。三是下達不及時，未提前告知各地基金轉移支付預計數(shù)，且有88%的轉移支付預算是6月30日以后才下達的；12月份還追加中央本級基金預算24.08億元、追減4.26億元。
2．財政部向全國人大報告預算執(zhí)行情況時，未細化報告用港口建設費超收收入安排新增支出4.33億元，預算級次下劃26.2億元、上劃10.75億元；未分項報告各項基金的結轉情況。
3．國家電影事業(yè)發(fā)展專項資金需要清理規(guī)范。該項資金設立于1991年，目前按電影票房收入的5%收取。2012年收入7.69億元、支出5.25億元，其中先征后返各省及相關影院4.27億元（占81%），補貼電影創(chuàng)作3650萬元，至年底累計結余7.28億元，大量資金未安排使用，對電影事業(yè)發(fā)展支持作用有限。
?。ㄈ﹪匈Y本經營預算管理情況。
1．預算范圍不完整。至2012年底，還有約4000戶中央部門所屬企業(yè)（資產約占中央非金融企業(yè)的11%）未納入國有資本經營預算。
2．預算編報和執(zhí)行不規(guī)范。國有資本經營年初預算有804.97億元（占92%）沒有細化落實到具體企業(yè)和項目，其中財政部代編183.97億元，批復國資委的621億元僅明確了支出分類；批復的56.6億元預算的項目類型與用途不匹配。從執(zhí)行看，國有資本經營預算按企業(yè)年報利潤確定上繳收入再安排支出，受年報公布時間影響，2012年有97%的收入是9月以后入庫的，有82%的支出是10月以后下?lián)艿?，影響當年預算執(zhí)行。
3．預算分配未能充分體現(xiàn)政策要求。按規(guī)定，國有資本經營預算主要用于國有經濟布局和結構調整、國家戰(zhàn)略和國家安全等關鍵領域及重點行業(yè)，但2012年安排企業(yè)的862.58億元中，有22%投入了建筑、商業(yè)、旅游等非關鍵領域，還有11.46億元新興產業(yè)發(fā)展支出安排給不符合條件企業(yè)；部分資金分配較散，預算投入不足1億元的有662個項目，如安排中國醫(yī)藥集團總公司13個項目的資金合計僅8萬元。
（四）財政管理績效情況。
1．中央本級財政資金閑置較多。2012年，公共財政預算收入中有近5%規(guī)定了專項用途，不能統(tǒng)籌安排使用，車輛購置稅收入年底累計結余就達37.7億元；104個部門本級有396.4億元結余結轉資金，其中22個部門項目支出結余結轉超過當年預算的35%，最高達189%；政府性基金預算中，新增建設用地有償使用費、彩票公益金、核電站乏燃料處理處置等基金連年結轉，余額累計達339.24億元。
2．績效評價覆蓋面較低。中央部門項目績效評價工作從2006年就開始實施，但2012年開展績效評價的項目僅381個、涉及資金139.38億元，僅占部門項目預算的1.5%。
?。ㄎ澹┺D移支付管理情況。
1．轉移支付結構不夠合理。2012年，中央轉移支付占中央公共財政支出的比重為62.77%；專項轉移支付加上一般性轉移支付中具有限定用途的5項資金后，實際規(guī)定了專門用途的轉移支付占中央轉移支付的比重為64.42%。
2．轉移支付管理不夠完善。285項專項轉移支付中，有31項尚未制定管理辦法，有25項因投入市場競爭領域、投向交叉重復等需要清理整合；抽查的18個省本級有34%的中央轉移支付未編入其年初預算，其中專項轉移支付有53%未編入。
3．部分專項轉移支付分配不夠規(guī)范。有的多頭分配，抽查質量技術監(jiān)督補助等3個專項共計9.8億元，由財政部和主管部門切塊后分別分配，且分配方法和標準不同。有的資金使用分散，抽查的2290.31億元中央專項轉移支付，共分配給18個省的3.7萬多個項目，其中50萬元以下的項目占44%。
4．撥付地方的部分專項轉移支付層層結存。抽查能源節(jié)約利用、可再生能源和資源綜合利用三個款級科目轉移支付資金在18個省的使用情況發(fā)現(xiàn)，至2012年底，這些地方當年收到的420.92億元中央專項資金中，有177.45億元（占42%）結存在各級財政或主管部門。同時，撥付到項目單位的資金有7.73億元（占1.8%）被虛報冒領、擠占挪用；抽查的1908個項目中，有443個（占23%）實施進度慢或建成后未實現(xiàn)目標。
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