秋風(fēng) 北京學(xué)者
村委會主任濫用權(quán)力現(xiàn)象存在于不少村莊，這種現(xiàn)象實可稱為村委會主任專權(quán)，而這種專權(quán)直接源于現(xiàn)有制度設(shè)計之疏漏。
村莊是最為基層的社會政治經(jīng)濟(jì)共同體，這里的人們長期共同生活在一起，相互熟識。歷史上，村莊一般采用“共和”模式治理，也即由村內(nèi)德高望重之人通過協(xié)商的方式共同治理，這些人士一般包括各族長老，村內(nèi)接受過較高程度教育的士紳，見多識廣的成功商人等。不同人士的權(quán)威固然有所差異，但并無顯著的地位差別，而是地位相當(dāng)、進(jìn)行共同治理的伙伴。碰到公共問題，大家共同審議、協(xié)商，最后形成多數(shù)意見，并付諸實施。決策過程的關(guān)鍵是尋求和達(dá)成共識。
其實，這就是一種委員會治理模式。當(dāng)初設(shè)計村民自治制度，就應(yīng)當(dāng)順應(yīng)這一歷史傳統(tǒng)，讓村民委員會真正地按照委員會制度運作。遺憾的是，制度設(shè)計者并未作如是想，而讓村委會按照完全不同的機(jī)制運作。
根據(jù)目前的《村委會組織法》，“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生?！睋Q言之，村民從一開始就分別選舉產(chǎn)生主任、副主任和委員，他們分別帶著確定的身份組成村委會。按照行政管理學(xué)理論，委員會不同于叫做部、廳、局的行政機(jī)構(gòu)。最為直觀的區(qū)別是，委員會是由一群委員擔(dān)任共同負(fù)責(zé)人的，他們是一群承擔(dān)治理之責(zé)的伙伴，其內(nèi)部沒有行政級別上的區(qū)別?？赡苄枰粋€召集人也即主席，但這只是一種禮儀性職位。至于整個管理工作，是通過委員會會議的方式，由全體或者相關(guān)委員共同處理的。叫做部、廳、局的行政機(jī)關(guān)則由部長、廳長、局長負(fù)責(zé)，副部長、副廳長、副局長是他的下屬，其職責(zé)是執(zhí)行他作出的行政決策。
村民委員會叫做委員會，然而，其產(chǎn)生方式卻決定了它并不是一個真正的委員會。因為，選舉環(huán)節(jié)就決定了，甲是主任，乙是副主任，丙丁是委員。這三類人之間已經(jīng)分出了嚴(yán)格的行政等級，甲、乙、丙、丁四個人不是共同治理村莊、通過會議和審議的方式作出決策的伙伴。相反，后者必須接受甲的領(lǐng)導(dǎo)。村莊委員會就是一個一般性行政機(jī)構(gòu)。
當(dāng)然，這種名不副實現(xiàn)象不只存在于村委會。各級政府都有若干機(jī)構(gòu)叫做“委員會”，比如發(fā)展與改革委員會，而實際上，它們與一般叫做部、廳、局的機(jī)構(gòu)之人員設(shè)置、運作機(jī)制，沒有任何區(qū)別。簡單地說，它們都是行政首長主導(dǎo)。
這些行政機(jī)構(gòu)名不副實，倒也沒有太大負(fù)面后果，它本來就是一個行政機(jī)構(gòu)，只不過由于歷史原因而有一個委員會的名義而已。但是，村委會名為委員會，而按照一般行政機(jī)構(gòu)模式運作，卻造成了嚴(yán)重問題，因為，村委會是一個政治性實體，擁有治理村莊的全部權(quán)力。本來，這個權(quán)力應(yīng)由委員會成員共享，但現(xiàn)在被集中到村委會主任一人之手，副主任、委員的權(quán)力則需要主任授予。如果主任不授予，他們就沒有權(quán)力。很自然的，副主任、委員在重大問題上幾乎沒有決策權(quán)力，他們根本無法抗衡主任。村委會主任一個人壟斷了決策權(quán)，形成村委會主任專權(quán)現(xiàn)象。這樣的村委會主任很容易與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣政府合作，而這種合作很可能忽略乃至侵害農(nóng)村的權(quán)益。這是鄉(xiāng)村諸多沖突的制度根源。
解決這個問題的辦法就是給村委會“正名”：村民委員會既然叫做委員會，就應(yīng)當(dāng)切實按照委員會制度運作。具體地說，從選舉環(huán)節(jié)開始，村民選舉產(chǎn)生若干名委員，這些委員組成村委會，其間沒有主任、副主任之分。相反，委員會實行集體決策制度，所有問題均須委員會通過會議的方式共同審議，作出決策。為便于工作，當(dāng)然可以設(shè)立主任，但主任由各委員按照某種規(guī)則輪流擔(dān)任，比如按照姓氏筆畫輪流，每人半年。他的職責(zé)只是召集村委會會議，主持會議，記錄委員會的決策，作為村委會的代表與各方聯(lián)絡(luò)。
這不僅合乎鄉(xiāng)村治理傳統(tǒng)，也是真正的國際慣例：國外大多數(shù)基層治理單位，比如市，都實行委員會治理模式。基本上，委員會治理就是基層治理最合適的形態(tài)。
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