電改十年，那些事
2002年到2012年，電改5號文發(fā)布后的十年里，電力行業(yè)發(fā)生了很多變化，這些變化讓各方開始重新審視電改和5號文。
5號文后最大的變動來自廠網(wǎng)分離。當(dāng)時，按照5號文的要求，國家電力公司拆分為“兩網(wǎng)、五公司”七大電力巨頭。
然而拆分后隨即出現(xiàn)了令人尷尬的局面，由于1999年國家曾作出三年內(nèi)不上大的電力項目的決定，導(dǎo)致在2002年后，缺電現(xiàn)象開始凸顯。直至2004年，爆發(fā)大規(guī)模的全國性電荒。
此后，2008年和2011年再次爆發(fā)大規(guī)模電荒。兩次電荒都直指煤價的上漲，不同的是，2008年那次，主要是裝機(jī)不足，而2011年的電荒，則為發(fā)電企業(yè)積極性低迷。
十年內(nèi)，發(fā)生3次大規(guī)模的電荒，很多人開始將其與2002年的電改方案聯(lián)系在一起來分析看待，其觀點(diǎn)主要是電改的執(zhí)行過于落后，在煤炭完全市場化放開的同時，電力行業(yè)的價格并未實(shí)現(xiàn)市場化，導(dǎo)致了煤炭價格和上網(wǎng)電價以及銷售電價的不對稱。
對此，在2004年電荒后，國家發(fā)改委提出了緩解局面的“煤電聯(lián)動”機(jī)制，即以不少于6個月為一個煤電價格聯(lián)動周期，若周期內(nèi)平均煤價較前一個周期變化幅度達(dá)到或超過5％,便將相應(yīng)調(diào)整電價。
但是，煤電聯(lián)動在8年內(nèi)只聯(lián)動了4次，而且都是在電荒時期，規(guī)定的時間和范圍要求并未按照規(guī)定執(zhí)行。同時，煤電聯(lián)動的出現(xiàn)，雖然緩解了煤電矛盾，但卻將電力的市場化進(jìn)程一再推遲。“國家發(fā)改委對電力價格采取統(tǒng)購包銷的方式，限定兩頭的發(fā)電上網(wǎng)電價和銷售電價，對電網(wǎng)企業(yè)的輸配電價實(shí)行價差，這就導(dǎo)致了電力市場難以放開?！眲⒓o(jì)鵬對本報記者表示，開放的電力市場應(yīng)該是放開兩頭，監(jiān)管中間，即讓上網(wǎng)電價和銷售電價以買方和賣方的形成直接交易，國家有關(guān)部門只需要對中間的輸配價格進(jìn)行定價和監(jiān)管。
然而，競價上網(wǎng)舉步維艱的同時，煤電聯(lián)動的政府調(diào)控定價，再次為電力價格的市場化設(shè)立了新的障礙。
除了電荒，在5號文發(fā)布后，還有三件事情影響著電改的進(jìn)程。
2003年，具有正部級編制的國家電監(jiān)會成立，開始對電力行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，然而，這個具有和電監(jiān)會及保監(jiān)會同樣權(quán)力的機(jī)構(gòu)卻并沒有如建立之初的絕對權(quán)力。對于電監(jiān)會而言，最大的電價監(jiān)管，始終在國家發(fā)改委手中。
一位不愿具名的電監(jiān)會內(nèi)部人士甚至向本報記者抱怨稱，現(xiàn)在的電監(jiān)會的權(quán)力只是向電力企業(yè)核發(fā)市場準(zhǔn)入證，對于價格監(jiān)管始終沒有實(shí)權(quán)。
不僅如此，電改方案設(shè)計屬多頭設(shè)計，發(fā)改委、能源局、電監(jiān)會，甚至國資委等部門，都在主導(dǎo)撰寫具體的電改方案。
另外一個影響電改進(jìn)程的事件是電網(wǎng)的主輔分離，在2003年完成廠網(wǎng)分離后，即進(jìn)入主輔分離階段，然而由于2004年的電荒和2008年的冰災(zāi)，對于主輔分離的推進(jìn)出現(xiàn)了多種意見和界定。
引發(fā)爭議最大的事件即2008年國網(wǎng)提出的輔業(yè)界定和2009年國網(wǎng)收購許繼平高一事。
2007年之前，電力輔業(yè)改革的方案一直由當(dāng)時的電力改革領(lǐng)導(dǎo)小組擬定，2007年后，改由國資委主導(dǎo)，后者并于當(dāng)年提交《電網(wǎng)主輔分離改革及電力設(shè)計、施工企業(yè)一體化重組方案》，方案基本按照5號文中的規(guī)定，明確除電網(wǎng)必要的電力科研機(jī)構(gòu)外，其他有關(guān)電力設(shè)計、修造、施工等輔助性業(yè)務(wù)單位，都要與電網(wǎng)企業(yè)脫鉤，從電網(wǎng)剝離。
但是，2008年年初，一場雪災(zāi)對全國范圍的電力設(shè)施造成了較大沖擊，由此，電網(wǎng)公司提出了應(yīng)將設(shè)備制造、電力勘察設(shè)計和送變電作為電網(wǎng)重要業(yè)務(wù)保留的意見。
此后，主輔分離改革陷入僵持。直至2010年，國資委再次啟動改革，并于2011年9月將電力輔業(yè)進(jìn)行剝離合并。按照分離方案，兩家電網(wǎng)公司的勘測設(shè)計企業(yè)，火電、水電施工企業(yè)和電力修造企業(yè)剝離，同時并入新成立的中國電力建設(shè)集團(tuán)有限公司和中國能源建設(shè)集團(tuán)有限公司。兩者分別由中國水利水電建設(shè)集團(tuán)、中國水電工程顧問集團(tuán)和中國葛洲壩集團(tuán)、中國電力工程顧問集團(tuán)重組而來。
從這次剝離來看，國家電網(wǎng)并沒有將爭議較大的電力設(shè)備制造剝離出來，而是在2009年收購電氣設(shè)備制造龍頭許繼集團(tuán)和平高集團(tuán)，并將其打包放入新成立的中電裝備旗下，隨著16家電力設(shè)備行業(yè)龍頭企業(yè)的加入，一個沖擊ABB和西門子的國產(chǎn)設(shè)備巨頭產(chǎn)生。
不僅如此，進(jìn)入2011年后，國家電網(wǎng)開始著手動刀區(qū)域電網(wǎng)。從4月下旬到5月上旬，國家電網(wǎng)公司在西北電網(wǎng)、華中電網(wǎng)、華東電網(wǎng)、東北電網(wǎng)分別加設(shè)西北分部、華中分部、華東分部和東北分部。此后的12月份，最后一個爭議較大的區(qū)域電網(wǎng)公司華北電網(wǎng)也被分拆，分成國家電網(wǎng)華北分部和國家電網(wǎng)冀北子公司兩部分。
這被外界視為國家電網(wǎng)對區(qū)域電網(wǎng)的架空和收權(quán)。因?yàn)榘凑諊译娋W(wǎng)設(shè)定的分部職責(zé)，區(qū)域電網(wǎng)分部將只作為派出機(jī)構(gòu)，電網(wǎng)規(guī)劃、電力調(diào)度等管理職能由國家電網(wǎng)公司總部授權(quán)行使。而且，國家電網(wǎng)同時將四大區(qū)域電網(wǎng)公司的主要經(jīng)營性資產(chǎn)按屬地化原則劃轉(zhuǎn)到省網(wǎng)公司。
“在經(jīng)歷這么多事情后，我們應(yīng)該重新思考我們究竟需要什么樣的電改，電改的許多界定也應(yīng)該重新厘清，比如電力設(shè)備是應(yīng)該作為電網(wǎng)主業(yè)保留，還是作為輔業(yè)剝離出去，如果剝離出去，是不是同樣存在壟斷，還是從一個壟斷公司轉(zhuǎn)換為另一個公司的壟斷？”廈門大學(xué)能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任林伯強(qiáng)對本報記者表示。
誰的路徑
10年，電力改革提出的“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開和競價上網(wǎng)”完成了一半。即使對這一半的改革，業(yè)界也都一致認(rèn)為“改革并不徹底”。
接下來，電改將進(jìn)入“深水區(qū)”。在劉紀(jì)鵬和王駿等人看來，電價始終是牽動電改的牛鼻子，電價機(jī)制的改革，將左右電改的成敗。
本報記者從多方渠道獲悉，目前發(fā)改委、能源局和電監(jiān)會都相應(yīng)啟動了下一輪電改的方案擬定。其中，電監(jiān)會數(shù)月前向各地電監(jiān)辦下發(fā)了《2012年推進(jìn)電力改革工作方案》，并首次啟動對電網(wǎng)企業(yè)輸配電成本專項檢查，不僅如此，電監(jiān)會還成立了“推進(jìn)電力改革領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)小組”，啟動電改頂層設(shè)計。
同樣釋放出強(qiáng)烈電改信號的，還有日前國務(wù)院批轉(zhuǎn)了發(fā)改委《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見》，其中兩次提及“輸配電”，一是提出“穩(wěn)步開展輸配分開試點(diǎn)”，二是要求“開展競價上網(wǎng)和輸配電價改革試點(diǎn)”。
目前，深圳和蘇州今年有望作為首批輸配分開試點(diǎn)進(jìn)行獨(dú)立核算。然而，有媒體報道稱，國家電網(wǎng)公司總經(jīng)理劉振亞日前首次公開表態(tài)，認(rèn)為“應(yīng)堅持現(xiàn)有輸配一體化、調(diào)度和電網(wǎng)一體化的格局”。
也就是說，國網(wǎng)公司首次明確了對“輸配分開”的不同意見。鑒于2008年冰災(zāi)國網(wǎng)公司對電力設(shè)備制造行業(yè)的保留吁請，下一步電改方案的繼續(xù)推進(jìn)，會否順應(yīng)相關(guān)電力企業(yè)的“意見”，也成為電改下一步推進(jìn)的最大懸疑。
“目前，對于電改的方向，各方是一致的，但對于電改的路徑，卻千差萬別?！眲⒓o(jì)鵬表示。
中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會電力行業(yè)研究員胡軍峰也對本報記者表示，“如果無法厘清輸配成本，或者說不能分開輸配，暫時可以回避這個問題，但有個前提是實(shí)行輸配單獨(dú)定價，將上網(wǎng)電價和銷售電價交給市場定價，中間的輸配由相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)核定統(tǒng)一的價格?！薄案母镄兄聊壳?，我認(rèn)為需要從三方面開刀，其一是破除國家電網(wǎng)對電價的統(tǒng)購包銷，實(shí)行廠商和大用戶的直接交易；其二是發(fā)改委應(yīng)將電價監(jiān)管權(quán)力快速移交到電監(jiān)會，做到只管輸配電價格，其他價格一律放開；其三是迅速把發(fā)改委項目審批的權(quán)力朝組建大能源委方向發(fā)展，把現(xiàn)在能源局、電監(jiān)會和發(fā)改委價格司三合一?！眲⒓o(jì)鵬建議稱。
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