近年來，中央三令五申嚴(yán)禁公款旅游，相應(yīng)的督查監(jiān)管也越來越嚴(yán)厲。然而，在現(xiàn)實(shí)生活中公款旅游卻屢禁不止，而且為了規(guī)避檢查、便于通過審核，一些公款旅游往往以“變裝”的形式出現(xiàn)，手法越來越隱秘。僅僅在不到一年時(shí)間里，已有多起新型公款旅游事件被曝光，而其形式之多變不禁讓人咋舌：公款旅游為何這般難治？
“遁形”旅游
如果不請(qǐng)假不匯報(bào)該如何監(jiān)管？
2012年4月，陜西延安市寶塔區(qū)衛(wèi)生局的10名干部成為輿論焦點(diǎn)。據(jù)媒體報(bào)道，4月6日至13日，這10名干部去了香港、澳門旅游。而這次集體旅游，該局不但沒有向?qū)毸^(qū)政府匯報(bào)出省事宜，還向區(qū)政府謊稱去省衛(wèi)生廳開“公立醫(yī)院改革推進(jìn)會(huì)”。實(shí)際上，這次會(huì)議早在2月份就舉行過了。
對(duì)此，當(dāng)時(shí)的相關(guān)部門負(fù)責(zé)人表示：“這次旅游不是公費(fèi)旅游，是自費(fèi)，主要錯(cuò)誤是跟區(qū)政府撒了謊，長(zhǎng)達(dá)8天不在崗。但安排集體旅游，主要是考慮到他們已經(jīng)兩三年沒休過公休假了。”
4月26日，寶塔區(qū)委、區(qū)政府、區(qū)紀(jì)委已對(duì)有關(guān)責(zé)任人作出嚴(yán)肅處理：給予區(qū)衛(wèi)生局局長(zhǎng)張永春黨內(nèi)嚴(yán)重警告、行政記大過處分，并免去其副書記、局長(zhǎng)職務(wù)；給予區(qū)衛(wèi)生局黨委書記劉文忠黨內(nèi)警告處分，免去其書記職務(wù)；給予旅游聯(lián)絡(luò)人王光星黨內(nèi)警告處分；其他參與旅游者予以警示訓(xùn)誡。旅游費(fèi)用全部由個(gè)人自理，不得以任何形式變相報(bào)銷。
如此嚴(yán)厲的處分，恐怕遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了當(dāng)事人的預(yù)料。但如果不是被曝光，是不是去了也就去了？如果沒有媒體的曝光，紀(jì)檢部門是否能監(jiān)督到這起事件？
“當(dāng)前，我國(guó)治理公款出國(guó)(境)旅游的主要手段是事前的審批制度，對(duì)公款出國(guó)(境)管理缺乏全過程的監(jiān)督，一旦通過審批，公款出國(guó)(境)考察很容易變相為公款旅游。”鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授胡楊說。
“只要繞過了審批關(guān)，如果上面不追究，下面不舉報(bào)，其實(shí)很容易在報(bào)銷、審計(jì)等環(huán)節(jié)變通操作?！币晃皇聵I(yè)單位負(fù)責(zé)人告訴記者，“像這種部門內(nèi)部利益均沾的事情，管財(cái)務(wù)的負(fù)責(zé)人怎么可能為難？事后審計(jì)也無法發(fā)現(xiàn)。即使單位的‘賬’不好做，轉(zhuǎn)移給下屬單位也很容易?！?/p>
然而，盡管“遁形”旅游看上去神不知、鬼不覺，可一旦被舉報(bào)，其后果可能遠(yuǎn)甚于通過“正常途徑”的出行，并且“遁形”還容易被上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為是有其他不可告人的目的。因此，對(duì)一些領(lǐng)導(dǎo)干部而言，這并不是“公款旅游”的最優(yōu)選擇，從近些年的案例來看，更為常見的是“馬甲”旅游。
“馬甲”旅游
能否防得住越來越巧妙的“變裝”？
2012年初，一份名為《司法局長(zhǎng)5天14萬天堂豪游》的舉報(bào)材料在網(wǎng)上流傳。據(jù)這份材料稱，時(shí)任深圳市龍崗區(qū)司法局局長(zhǎng)的何旅華動(dòng)用公款，以考察為名率團(tuán)豪華旅游。媒體調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，考察團(tuán)在抵達(dá)上海的當(dāng)天下午參加完一個(gè)座談會(huì)以后，就赴上海、蘇州、杭州三地，遍覽中國(guó)館、南京路、黃浦江、寒山寺、杭州西湖等著名旅游景點(diǎn)，且入住多家五星級(jí)酒店……
當(dāng)事人在接受媒體采訪時(shí)曾稱，“我們不叫公款旅游，我們是公務(wù)考察活動(dòng)，而且經(jīng)過組織上批準(zhǔn)，去了當(dāng)?shù)氐乃痉ㄐ姓C(jī)關(guān)考察安保工作?！钡?jīng)過調(diào)查，2月24日深圳市龍崗紀(jì)委向社會(huì)通報(bào)，何旅華借考察之名變相公款旅游，給予其黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分，按程序免去其司法局局長(zhǎng)職務(wù)。
被當(dāng)作“馬甲”的還不止是考察，“巡視”、“學(xué)習(xí)”、“培訓(xùn)”、“調(diào)研”、“研討”……這些看上去特別具有進(jìn)取意味的活動(dòng)，都可以作為旅游的包裝——一方面是為了審批容易通過，另一方面則是為了在財(cái)務(wù)上更容易報(bào)銷。
“公務(wù)活動(dòng)最多占到50%，大部分行程都圍繞著景區(qū)、購物、休閑活動(dòng)展開?！币晃婚L(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)赴港澳臺(tái)旅游業(yè)務(wù)的旅行社負(fù)責(zé)人告訴記者，公務(wù)團(tuán)是很多旅行社“偏愛”的團(tuán)，“旅行社收取的費(fèi)用可能是普通團(tuán)的2倍，而且公務(wù)團(tuán)大多數(shù)不會(huì)對(duì)交通、住宿等費(fèi)用斤斤計(jì)較，唯一要注意的就是服務(wù)不能怠慢?！?/p>
這種情況已經(jīng)引起相關(guān)部門的高度重視。事實(shí)上，《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《公務(wù)員法》等黨紀(jì)法規(guī)已有相關(guān)規(guī)定予以禁止。而且，紀(jì)檢監(jiān)察部門也一直在這個(gè)領(lǐng)域加大懲處的力度。2010年，中紀(jì)委就印發(fā)了關(guān)于對(duì)用公款出國(guó)(境)旅游及相關(guān)違紀(jì)行為的規(guī)定；近期，相關(guān)部門又印發(fā)了《國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人職務(wù)消費(fèi)行為監(jiān)督管理暫行辦法》，嚴(yán)格限制公款旅游。據(jù)國(guó)家預(yù)防腐敗局副局長(zhǎng)崔海容介紹，2008年到2010年我國(guó)針對(duì)公務(wù)人員公款出國(guó)(境)旅游問題開展了專項(xiàng)治理，2010年因公出國(guó)(境)團(tuán)組數(shù)、人次數(shù)和經(jīng)費(fèi)數(shù)與2008年前3年平均數(shù)相比分別下降47.1%、43.9%、32.6%。很顯然，相關(guān)部門對(duì)公款旅游的治理取得了一定的成效。
但在“高壓線”之下，仍有一些部門、單位不“退縮”，通過越來越巧妙的“馬甲”，尋找新的旅游“線路”。為此，一些旅行社還形成了一整套“行規(guī)”：比如偽造邀請(qǐng)函、會(huì)議通知等進(jìn)行出國(guó)(境)旅游，把真的邀請(qǐng)函叫做簽證函，假的邀請(qǐng)函叫做報(bào)批函，專門應(yīng)付因公出國(guó)(境)考察管理；再如，為了報(bào)賬方便，幫忙做兩份行程單，一份完全按照公務(wù)形式走，內(nèi)容無外乎各種學(xué)習(xí)、交流和參觀，但實(shí)際卻按另外一份“旅游”行程單走，內(nèi)容自然是游山玩水了。
“匿名”旅游
改頭換面難道就能蒙混過關(guān)？
2011年，一起荒唐的公款旅游事件被曝出：四川峨眉山市符溪鎮(zhèn)的幾名黨員干部在填寫的“公民往來港澳地區(qū)申請(qǐng)審批表”上，申請(qǐng)事由為“旅游”，政治面貌為“非黨員”，工作單位填的是“個(gè)體戶”或“無業(yè)”。而他們和旅行社簽訂的旅游合同是港澳5日游，旅游路線是香港會(huì)展中心、金紫荊廣場(chǎng)、淺水灣、香港海洋公園、迪士尼樂園、澳門媽祖廟、珠寶行和賭場(chǎng)。
很快，峨眉山市紀(jì)委責(zé)令符溪鎮(zhèn)黨委、政府向市委、市政府作出深刻書面檢查；追繳全部外出人員的所有違紀(jì)款項(xiàng)，全部上繳國(guó)庫；依據(jù)黨內(nèi)相關(guān)規(guī)定，給予符溪鎮(zhèn)黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)黨內(nèi)警告處分，對(duì)涉及的符溪鎮(zhèn)相關(guān)人員誡勉談話。
“從‘馬甲’到‘匿名’，顯然是有些人覺得‘馬甲’都靠不住了?！庇新糜螛I(yè)者表示，“早期一些公務(wù)團(tuán)在下榻的高檔飯店會(huì)大張旗鼓掛出單位的橫幅，甚至出門都希望打個(gè)旗，但近段時(shí)間，似乎都不愿讓單位名稱出現(xiàn)在飯店的住宿提示欄里?！?/p>
但低調(diào)并不意味著沒有，其實(shí)在一些地方，“公款旅游”被默認(rèn)為是一種理所當(dāng)然的“待遇”。比如有的地方就規(guī)定，“除工作特殊需要外，廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)出訪一年一般不超過一次，處級(jí)干部?jī)赡瓴怀^一次，處以下干部三年不超過一次”、“臨近退休的處級(jí)干部在退休前爭(zhēng)取安排一次出國(guó)(境)培訓(xùn)、研討或考察”?？梢?，出國(guó)(境)考察在一些地方已成了一種制度安排。而在對(duì)公款旅游等問題的處理上，一些地方的態(tài)度也十分“曖昧”，比如僅僅只是提交檢查、上交款項(xiàng)、內(nèi)部檢討，甚至不乏一些被處理的當(dāng)事人停職后又復(fù)出或異地任職的。
“制度沒有嚴(yán)格執(zhí)行，就會(huì)使許多限制、禁令在現(xiàn)實(shí)中變成一紙空文?！北本┖娇蘸教齑髮W(xué)廉潔研究與教育中心主任任建明認(rèn)為，在這方面公權(quán)力受到有效監(jiān)督制約的根本性體制沒有形成；財(cái)政預(yù)算體制存在缺陷；政府信息公開難。這三個(gè)方面獨(dú)立起作用又相互影響，加大了公款旅游治理的難度。“公款旅游和考察之間的區(qū)別，下定義容易，但公款旅游往往是假借考察之名，具體區(qū)分很難，兩者之間存在灰色地帶，給違規(guī)違紀(jì)者提供了利用的空間”。
“公車私用、公款吃喝、公費(fèi)旅游等‘三公’問題一直以來都是民眾關(guān)注的話題，國(guó)家嚴(yán)令禁止依然無法根本性改變的原因是國(guó)家沒有建立公務(wù)會(huì)計(jì)制度、辦公資產(chǎn)管理和公務(wù)接待存在問題、決策缺乏科學(xué)理性等。特別是缺乏公務(wù)會(huì)計(jì)制度，目前政府實(shí)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度，混同了對(duì)外服務(wù)、管理支出和自身消費(fèi)支出，造成了不完整的對(duì)外報(bào)告體系，不利于外部監(jiān)督。”國(guó)家行政學(xué)院教授馬慶鈺認(rèn)為，“治理公款旅游需要綜合性措施，需要相應(yīng)的法律法規(guī)進(jìn)行約束?！?/p>
除了懲治、預(yù)防和教育的辦法以外，任建明也建議：各級(jí)政府按季度，事前或事后，在政府官網(wǎng)上公開公款出國(guó)活動(dòng)。需要公開的信息包括：出國(guó)項(xiàng)目及目的、出國(guó)人員情況、出國(guó)日程及路線、經(jīng)費(fèi)來源及支出情況、出國(guó)成效?！肮_后，媒體和群眾自有評(píng)判，執(zhí)法機(jī)關(guān)也可據(jù)此進(jìn)行調(diào)查和分析?！?/p>
在今年的全國(guó)兩會(huì)上，馮培恩委員對(duì)此問題則建議強(qiáng)化體制外的監(jiān)督，從中央到地方政府、包括所有事業(yè)單位，都實(shí)行網(wǎng)上公示制度，同時(shí)引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)媒體監(jiān)督，“鏡頭的監(jiān)督更有威懾力”。從已經(jīng)出現(xiàn)的一些案例來看，與其他監(jiān)督方式相比，包括輿論監(jiān)督在內(nèi)的社會(huì)監(jiān)督往往更為有效、有力。
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