特大城市轉移人口“落不下”，中小城市“沒人去”，中國的城鎮(zhèn)化道路將何去何從？
2012年9月7日，中共中央政治局常委、國務院副總理李克強在出席省部級領導干部推進城鎮(zhèn)化建設研討班學員座談會時，非常形象地描述了城鎮(zhèn)化過程中應注意的路徑選擇。
“上世紀30年代，我國有一位地理學家胡煥庸，他畫了一條線，一直被國內外人口學者和地理學者所引用，稱為‘胡煥庸線’。這條線從黑龍江的黑河到云南的騰沖，大致是條45度的傾斜線。當時，這條線東南方占36%的國土居住著全國96%的人口，所以他斷定這條線的東南方是最適合人居的。這些年也確實是東南方發(fā)展得快，人口聚集得多?！崩羁藦娬f。
這位決策者有些擔心，“目前，中小城市發(fā)育不夠，小城鎮(zhèn)數量多但規(guī)模小，集聚產業(yè)和人口的能力十分有限。怎樣找出有效的辦法，積極挖掘現有中小城市發(fā)展?jié)摿Γ冒l(fā)展小城鎮(zhèn)，把有條件的東部地區(qū)中心鎮(zhèn)、中西部地區(qū)縣城和重要邊境口岸逐步發(fā)展成為中小城市，也是一項緊迫的課題?！?/p>
他的擔憂，折射出城鎮(zhèn)化進程中的路線難題。此前數年間，堅持大城市為主體的城鎮(zhèn)化路線和兼顧中小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化路線幾經交鋒。
伴隨著技術進步，特別是高鐵的遍地開花，路線之爭有所妥協(xié)。2012年7月，李克強在湖北考察期間指出，在有條件的地方形成各具優(yōu)勢的城市群，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展。要注重體制機制創(chuàng)新，打破行政區(qū)域限制，使各類生產要素自由流動、優(yōu)化配置。
誰來承載？
在選擇城鎮(zhèn)化模式上，中國長期存在小城鎮(zhèn)派和特大城市派之爭。中央農村工作領導小組副組長陳錫文和住建部分管全國城鄉(xiāng)規(guī)劃的副部長仇保興，力主在城鎮(zhèn)化進程中，不可輕言放棄小城鎮(zhèn)。
陳錫文從糧食安全的角度闡述道：“2011年城鎮(zhèn)居民每人消費主要水平，比如說新鮮疏菜每個人要比農民多出28%，食用植物油24%，豬牛羊肉51%，禽蛋87%，水產品兩倍以上?！卑殡S著城市人口的增多，糧食需求不斷增大，而農業(yè)人口卻在減少。
仇保興亦提出警告：“拉美、非洲一些國家把人口都集中在一兩個大城市，農村沒有人、大城市承受力不夠，這樣農村和城市就都不行了?！贝蟪鞘械幕盍o法直接輻射到農村，而農村的新鮮農產品又因物流不暢等原因沒法進城，“大小齒輪中間少了一個中齒輪”。
但仇保興也承認：“近20年來，我們進入小城鎮(zhèn)的人口降低了10個百分點?！?/p>
這位有著經濟學和規(guī)劃學雙博士頭銜的學者型官員告訴《中國新聞周刊》，重要的是財稅體制上的不匹配，“幾乎所有政策都是繞過小城鎮(zhèn)，直奔田頭”。
由于政治地位低，小城鎮(zhèn)天然處在劣勢。2007年，浙江省推出強鎮(zhèn)擴權改革，為一些工業(yè)強鎮(zhèn)未來升格為“市”提前鋪路。嘉興市嘉善縣西塘鎮(zhèn)時任鎮(zhèn)委書記沈國強和浙江省發(fā)改委體改處處長洪榮喜當時在接受《中國新聞周刊》采訪時透露，強鎮(zhèn)擴權之前，鎮(zhèn)級財政的八分之七需要上繳。2006年，西塘財政收入2.3億，留給西塘的，只有2863萬。
仇保興說：“大城市有城市維護費；小城鎮(zhèn)既沒有維護費，聚集力又不夠，再來一個土地出讓金上交，造成城市結構的兩元?！?/p>
有鑒于此，住建部在政策上有意引導資源向一些小城鎮(zhèn)集聚，目前正在探索的方法包括：其一，聯合發(fā)改委在全國19000余個小城鎮(zhèn)中確定1800個重點鎮(zhèn)，進行重點扶持；其二，聯合財政部評選“綠色小城鎮(zhèn)”，要求綠色小城鎮(zhèn)有規(guī)劃管理體制，有相配套的建筑，有配套給排水，最好還能有一個“沒有假貨的超市”，此外還要試點三網合一、新能源應用等；其三，評選120個歷史文化名鎮(zhèn)；其四，聯合國家旅游局評選特色旅游鎮(zhèn)；其五，擬聯合農業(yè)部推廣“一鎮(zhèn)一品”發(fā)展計劃。
而陳錫文10年來亦一直嚴守政策底線，不放松土地用途管制，防止農民利益受損、成為城市流民，小城鎮(zhèn)進一步凋敝。2010年1月，他在一個內部場合嚴肅地講道：政策的水龍頭還擰在我的手里。
這位“農村改革之父”杜潤生的嫡傳弟子，堅持“中國人口較多，單獨發(fā)展大城市顯然不適合中國國情，推進城鎮(zhèn)化必須堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)的發(fā)展并行不?！钡挠^點。
然而，堅守政策底線的負面效應亦因此凸顯。過于謹慎的“三農”政策，使農地確權步伐有所延遲，農地財產權始終未能歸位。上世紀80年代和陳錫文同在“農村改革之父”杜潤生手下工作的北京大學國家發(fā)展研究院教授周其仁就不止一次“發(fā)牢騷”，“三農”政策過于遲緩，拖累了整個改革進程。
國土資源部副部長胡存智在2012年3月的一次會議上透露，從2000年到2010年，土地城鎮(zhèn)化速度是人口城鎮(zhèn)化速度的1.85倍。如果再考慮到2億多生活在城市卻沒有城市戶籍的人口，并不能充分享用城鎮(zhèn)用地的情況，實際上，土地城鎮(zhèn)化的速度更快。
這一格局，顯然與農地產權改革遲緩直接相關。周其仁告訴《中國新聞周刊》，當集體土地權利模糊之時，侵權就難避免。
和周其仁思路接近的國務院發(fā)展研究中心黨組書記劉鶴，則更多從小城鎮(zhèn)的低效率角度，對城鎮(zhèn)化路徑提出建言。
2009年底中央經濟工作會議重拾城鎮(zhèn)化國策之后，劉鶴在次年1月即發(fā)表講話稱，與發(fā)達國家作為大城市衛(wèi)星城的功能不同，中國小城鎮(zhèn)的主要特點是生產出口產品，在人多地少的中國，規(guī)模經濟效率低的小城鎮(zhèn)遍地開花，似乎讓人難以理解。但恰恰是在這些小城鎮(zhèn)中，開始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的創(chuàng)業(yè)浪潮，沖擊了傳統(tǒng)國有企業(yè)這個計劃經濟的根基，并且成為中國加工貿易的主要力量。正是因為這個原因，維護小城鎮(zhèn)模式的呼聲十分強烈。
劉鶴指出，令人遺憾的是，除了資源生態(tài)破壞等現象加劇之外，缺乏國際市場將使生產型小城鎮(zhèn)的發(fā)展失去國際市場支持。因此，大部分小城鎮(zhèn)的人口數量都在下降，中等城市的情況也不例外。
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