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　　稅收是國家治理的重要工具。治國水平的高低，則在治稅上得以充分體現(xiàn)。當前，社會上對于減稅存有太多的曲解和謬識，不僅掩蓋了諸多問題的實質，而且干擾了政策制定，處理好減稅的問題則成為治稅的焦點和關鍵。我國當前應實行新的減稅思維和舉措，既非傳統(tǒng)意義上的減稅——只是泛泛地下調稅負或減免稅收，也非簡單地“一減了之”，其要義在于“以調促優(yōu)”，即以稅負結構的調整，優(yōu)化稅制和國民收入分配格局，主動應對國際形勢新變化，構筑全球新戰(zhàn)略，培育新的競爭優(yōu)勢，搶占發(fā)展先機。

　　一、減稅：兩重矛盾下的困境

　　當前，社會上圍繞減稅出現(xiàn)了多種聲音和爭論。支持減稅者認為，企業(yè)稅收成本過高、居民稅負感過重導致當前經(jīng)濟增長乏力；反對減稅者則認為，當前財政收支矛盾尖銳，宏觀稅負并不高，減稅空間不大，并且減稅難以改變經(jīng)濟形勢。此外，在支持減稅的觀點之中，又存在如何減稅的爭論。從表征上而言，當前減稅面臨著似乎難以解決的兩重矛盾：

　　其一，宏觀名義稅負與居民、企業(yè)實際稅負感存在較大差異的矛盾。稅負高低是中國近年來爭議比較多的一個問題。從調查來看，企業(yè)和居民普遍反映稅負過重，并認為這是抑制企業(yè)發(fā)展和居民消費的一個重要因素。然而，從指標數(shù)據(jù)國際比較來看，目前我國的宏觀稅負并不高。按照統(tǒng)一口徑衡量，無論是小口徑、中口徑，還是大口徑，近幾年我國的宏觀稅負與發(fā)展中國家平均水平大致相當，低于發(fā)達國家平均水平，這與居民、企業(yè)實際稅負感之間形成明顯差異。降低企業(yè)和居民的稅負感意味著需要減稅，而從宏觀稅負水平視角來看，又似乎不存在多少減稅的空間。因而，看似存在難以有效解決的矛盾

　　其二，抑制經(jīng)濟下行的減稅需要與財政收支尖銳的矛盾。雖然減負并不等同于減稅，但減稅歷來是應對經(jīng)濟下行的重要措施。當前，需求萎縮與供需脫節(jié)，加之企業(yè)債務加劇、成本上升、利潤下降等問題，引發(fā)整個宏觀層面的需求不足、投資下降、創(chuàng)新乏力、資產(chǎn)負債表惡化等，從而形成連鎖下行鏈條，使國民經(jīng)濟面臨自增強式下行危險。應對這種狀況，必然需要減稅，使企業(yè)“輕裝上陣”，激發(fā)經(jīng)濟活力。然而，隨著財政收入增幅放緩，財政收支壓力增大，特別是教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務支出呈剛性增長態(tài)勢；應對環(huán)境修復治理、人口老齡化、城鎮(zhèn)化以及“補短板”等都需要增加財政支出，一些地方收支矛盾已經(jīng)十分尖銳、財政風險陡然上升。因此，社會上有一種觀點認為，在這種情況下，如果實施大規(guī)模的減稅，可能進一步加劇財政收支矛盾，引發(fā)公共風險。既要減稅，又要增加財政支出，財政仿佛陷入兩難境地。

　　這兩重矛盾，困擾著當前減稅問題。從前段時間來看，我國實施了包括“營改增”在內的諸多減稅措施，并試圖通過擴大財政赤字，來解決減稅與財政收支壓力的矛盾。但這兩重矛盾并沒有得以解決，居民和企業(yè)普遍反映稅負感仍很重。問題究竟出在哪兒？

　　二、兩重矛盾并非減稅問題的實質

　　任何看待這兩重矛盾，是認識和處理減稅問題的前提。其實，“兩重矛盾”只是問題的表象，既非減稅的實質，也非無解。正確認識和把握減稅，必須明確以下幾個問題：

　　其一，為何宏觀名義稅負與居民、企業(yè)實際稅負感存有明顯的差異？

　　認識這一問題——宏觀稅負不是很重、企業(yè)和居民的稅負感卻非常之重，即“宏觀不重、微觀重”，首先必須明確衡量稅負高低的標準是什么。宏觀稅負只是衡量總體稅負水平的一個指標，它無法反映微觀主體的稅負結構狀況。同一宏觀稅負水平，給不同的微觀主體帶來的稅負感并不一樣。不能簡單地以宏觀稅負的高低，來衡量微觀主體稅負感的輕重。同樣，衡量不同微觀主體稅負的輕重也不能只用某單一指標，否則，就可能得出錯誤結論。例如，有人認為當企業(yè)稅負重，主要是由于間接稅為主的稅制體系造成，企業(yè)承擔了大部分稅，而居民稅負偏低。但實際情況并非如此，普通居民的稅負感同樣較重，顯性的納稅額較少，并不意味著稅負輕。

　　不同納稅主體的稅負感重，其原因并不相同。對企業(yè)而言，衡量其稅負輕重的一個較為有意義的指標是企業(yè)納稅額與其利潤的比較。雖然這一指標也存在一些缺陷，并不是十分嚴謹，如統(tǒng)計口徑存在交叉、重復計算問題，但仍可用其大致觀察企業(yè)稅負感的輕重。當前企業(yè)普遍認為稅負較重的一個原因，就是在經(jīng)濟下行期，隨著企業(yè)利潤的下降，稅負重的問題凸顯出來。實際上，企業(yè)稅負感重的原因，除了來自于繳納的稅收之外，還有大量的來自政府部門的費、基金、亂攤派和亂罰款以及來自于中介、行業(yè)協(xié)會等機構的收費等。

　　而居民稅負感則與居民的實際支付能力、生活成本以及公共服務狀況密切相關。對于低收入者而言，雖然個人所得稅等顯性納稅不多，但由于我國間接稅占大頭，因而承擔的隱性稅負并不一定低，加上公共服務相對欠缺，致使其支付能力下降，尤其是在居民住房、醫(yī)療等生活成本較高的情況下，造成其稅負感相對較重。對于中等收入者而言，既需要間接承擔企業(yè)轉嫁而來的商品稅，又需要繳納個人所得稅，并且個人所得稅沒有根據(jù)其負擔情況做應有的抵扣，致使其稅負感較重。與上述納稅群體相比，高收入人群的稅負則相對較低。

　　總之，宏觀名義稅負與居民、企業(yè)實際稅負感存有明顯的差異，并不是一種矛盾，相反，這種看似矛盾恰恰反映出我國制度中存在的問題，并且暗含了解決問題的方向。

　　其二，在財政收支矛盾較大的情況下，究竟有沒有減稅空間？

　　有人以稅收占比不高、財政支出壓力較大，斷然認為沒有減稅的空間，應減費而不是減稅。這種觀點屬于狹隘的財政觀——就收支論財政。從表面上，財政收支矛盾較大，不存在減稅的空間，然而，情況并非如此，這也是筆者倡導的減稅新思維與傳統(tǒng)意義上減稅的明顯區(qū)別之一。財政是國家治理的基礎和重要支柱，我們不能僅在狹隘的收支里打轉轉、看問題。既然企業(yè)和居民稅負感主要來自于制度因素造成的稅負結構不合理，那么我們就不能將我國當前的減稅，局限于一般意義上的泛泛減稅——只是簡單地下調稅負或減免稅收，而應矯正制度帶來的納稅人稅負結構不合理問題，在結果上必然表現(xiàn)為有增有減。從這個意義上而言，判斷有無減稅的空間，首先應立足于稅負結構公平、合理程度。在納稅人稅負結構不合理的情況下，顯然存在稅制優(yōu)化意義上的減稅空間。此外，判斷有無減稅的空間，還應結合財政支出和公共資源配置等狀況來分析。在收支矛盾突出的同時，有三個問題需要格外關注：

　　一是財政收支緊張與支出低效、浪費較為嚴重并存。這既包括來自一些效率較低的財政補貼，也包括一些部門的年度一般公共預算支出。盡管近些年，我國在預算管理制度方面采取了一些改革措施，提高了預算編制、執(zhí)行和管理的科學性，但一些部門仍存在有錢花不出去、不顧支出效率，甚至亂花錢等現(xiàn)象。這些問題，都與制度和政策有關。取得財政收入是為了滿足公共支出的需要，從這角度而言，壓縮財政支出、提高支出效率，可為減稅騰出空間。

　　二是社會資源，特別是公共資源的緊缺與低效、浪費并存，即存在公共資源配置的扭曲。這一問題主要表現(xiàn)在部分長期虧損的地方國有企業(yè)和地方債務平臺等方面。它們占據(jù)了大量的信貸、財政補貼等優(yōu)質資源，卻沒有產(chǎn)生應有的效應，對地方財源培植、企業(yè)轉型升級、民企發(fā)展等帶來了消極影響，制約了地方財力的發(fā)展?jié)摿屯卣箍臻g。通過公共資源的優(yōu)化配置，系統(tǒng)地解決財政收支矛盾中的部分突出問題，如地方債務、社保等問題，有利于釋放風險，緩解財政壓力，從而為減稅提供空間。

　　三是債務結構的調整和中央債務規(guī)模的適當擴大，也可為減稅提供一定的空間。從政府債務總體規(guī)模來看，我國的債務風險總體可控，特別是中央政府的負債率，在全球主要經(jīng)濟體中仍相對較低，并且我國的赤字具有“建設性”和“生產(chǎn)性”特質，不同于歐美國家“消耗性”赤字，中央赤字的適當擴大仍有一定空間。但是應高度重視地方債務的結構性風險，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和財力狀況，調整地方債務存量結構。債務結構的優(yōu)化、調整和中央赤字的適當擴大，可為減稅提供一定的空間。

　　綜上所述，基于解決納稅人稅負結構不合理的減稅，不同于一般意義上的減稅，減少了對財政收入的不利影響，此外，調整支出結構、壓縮支出規(guī)模、優(yōu)化公共資源配置、調整地方債務結構并適當擴大中央債務規(guī)模，都將會為減稅帶來一定的空間。

　　其三，降低宏觀稅負不能只著眼于稅

　　當前，企業(yè)和居民的稅負感重，除了稅負結構不合理之外，還與稅費關系不合理、規(guī)費種類繁多、制度性交易成本高以及存在中介收費、亂攤派等大量隱性負擔等有關。例如，“五險一金”繳費比例較高，不僅給企業(yè)帶來的沉重負擔，也影響了居民的可支配收入。再如，除了政府部門種類繁多的規(guī)費之外，還存在中介、行業(yè)協(xié)會收費不規(guī)范問題，有的地方甚至較為混亂，加重了企業(yè)的負擔。一方面，缺少專門的法規(guī)，國家對中介服務和壟斷行業(yè)監(jiān)管力度不夠；另一方面，由于利益關聯(lián)，存在大量“紅頂中介”，雖然一些中介機構與相關行政部門名義上脫鉤，但其利益關聯(lián)仍較大，導致收費較高且較為混亂。

　　此外，政府提供公共服務水平、質量與公眾的現(xiàn)實需求存有差距，“取之于民”后“用之于民”時被行政成本沖銷、消耗較多，這也增加了企業(yè)和居民的稅負感。因此，降低宏觀稅負不能只著眼于減稅，而要統(tǒng)籌稅費關系，清理、規(guī)范政府性基金、收費以及中介服務項目和收費，取消或降低部分涉企經(jīng)營服務性收費，降低企業(yè)的制度性交易成本。

    三、減稅不是權宜之計，應成為培育新競爭優(yōu)勢的大戰(zhàn)略

　　在當前經(jīng)濟下行壓力仍較大的情況下，減稅無疑將會降低企業(yè)和居民的稅負感，對于扭轉經(jīng)濟下行趨勢、增強經(jīng)濟活力非常重要的作用，這是減稅最為直接的目標。然而，減稅的意義遠不僅于此。減稅的深層次目標在于優(yōu)化稅制結構和國民經(jīng)濟分配關系，引導社會價值取向，倒逼行政改革，實現(xiàn)政府——市場關系的動態(tài)平衡，構筑全球新戰(zhàn)略，培育新的競爭優(yōu)勢，消除中國走向復興的內在障礙和外部制約。

　?。ㄒ唬﹥?yōu)化制度、引導社會價值取向，消除持續(xù)健康發(fā)展的內在障礙

　　收入分配和社會價值取向，這兩大問題將在一定程度上決定中國走向復興的高度和廣度。一個良好的稅收制度和政策，不僅能適時優(yōu)化調整，成為促進經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的重要手段，而且能平衡國內各種復雜的利益關系，成為維系良序社會運轉的支柱。從現(xiàn)實情況來看，稅收在調節(jié)收入分配方面還有欠缺，甚至出現(xiàn)“逆調節(jié)”現(xiàn)象——在某些領域稅收加劇了收入分配的不公平。這一問題，主要是稅制不合理所造成，這也是導致當前企業(yè)和居民稅負感較重的主要原因。

　　從稅種體系來看，直接稅和間接稅比例的不合理，部分稅種的缺乏。在間接稅比重高的情況下，低收入階層由于恩格爾系數(shù)很高，承受了相比而言痛苦程度較高的稅負。缺乏遺產(chǎn)稅、贈與稅、特別消費稅以及對個人居住征收的房產(chǎn)稅等從不同環(huán)節(jié)對個人收入進行調節(jié)的稅種，致使稅收調節(jié)收入差距的能力有限。從稅種的制度設計來看，存在諸多不合理之處。例如，個人所得稅基本上淪為“工薪稅”，個人所得稅收入大都由普通工薪階層承擔，高收入階層承擔的比例很小，這與大部分國家形成較大反差，并且抵扣制度不完善，沒能根據(jù)納稅人的實際負稅能力來確定負稅水平。此外，目前稅收體系中存在諸多重復征稅的現(xiàn)象，如企業(yè)所得稅和個人所得稅對某一稅源的交叉重復征稅，也增加了企業(yè)和居民的稅負感。

　　稅制不合理，表明了稅收的公平性有待于提升。然而，公平正義應是社會主義最基本的價值觀，稅收制度設置的理念，對公眾價值觀產(chǎn)生重要的影響，理應體現(xiàn)這一基本價值觀。同時，我們貫徹共享的發(fā)展理念，必然在稅收上要求公平，尤其是要體現(xiàn)量能納稅原則。我國當前減稅的方向，就是要消除稅制的不公平問題，調整負稅結構，體現(xiàn)公平正義的社會價值觀和共享的發(fā)展理念，為我國持續(xù)健康發(fā)展消除內在障礙。

　?。ǘ┲鲃討獙H形勢新變化，構筑全球新戰(zhàn)略，以稅制調整和優(yōu)化培育新的競爭優(yōu)勢，搶占發(fā)展先機

　　我國走向復興，國際環(huán)境非常重要。在經(jīng)歷了長達十多年的戰(zhàn)略機遇期后，國際形勢發(fā)生了新的變化，對我國的不利因素在增加，特別是隨著特朗普當選美國新一屆總統(tǒng)，給我國發(fā)展帶來了諸多不確定因素。中美之間的合作與競爭，將成為未來國際經(jīng)濟形勢發(fā)展變化的主要因素。

　　在諸多競爭因素里面，制度競爭是核心，而稅制競爭又是制度競爭中的重要一環(huán)。特朗普在總統(tǒng)競選期間，曾宣布以全面減稅為核心的經(jīng)濟政策競選主張，主張將聯(lián)邦個人收入所得稅率簡化、降低，并將最高聯(lián)邦企業(yè)所得稅率由目前的35%降至15%，提議對美國企業(yè)海外利潤一次性征收10%的稅。這些主張不僅將增強了美國企業(yè)的競爭力，而且還將促使大量海外資金回流美國。同時，2016年12月15日，美聯(lián)儲宣布將聯(lián)邦基金利率提升25個基點，表明美國進入重啟加息周期，這也對我國帶來了較大壓力。無論特朗普做出的減稅承諾能否實現(xiàn)，我國都需主動求變，拿出自己的應對方案，形成稅制優(yōu)勢。一方面，如上文所分析，做好我國國內自己的事情，解決稅制缺陷，優(yōu)化收入分配格局，穩(wěn)定內在基礎；另一方面，以減稅為抓手，調整稅負結構，減輕企業(yè)稅負，使其輕裝上陣，增強對外競爭的能力。同時，以減稅形成我國的稅制優(yōu)勢，減少美國加息和減稅帶來的負面影響。否則，我國將會十分被動，處于極為不利的境地。

　?。ㄈ┑贡菩姓母铮瑢崿F(xiàn)政府與市場、社會關系的動態(tài)平衡，提升資源配置效率

　　實現(xiàn)政府與市場、社會關系的動態(tài)平衡，是我國經(jīng)濟社會轉型和健康發(fā)展的內在要求和基本保障。我國始終把推進政府改革、調整政府職能作為一項重要的改革任務，簡政放權，為市場主體“松綁”。盡管取得較大成效，但政府與市場、社會關系仍不平衡，我國當前經(jīng)濟社會中出現(xiàn)的諸多矛盾與問題，也大都與此有關，特別是政府的“越位”和“缺位”，影響了市場經(jīng)濟和社會運行的質量和效果。解決這一問題，不僅需要主動改革，也需要實施倒逼機制，倒逼地方和一些部門“自我革命”。

　　通過“減稅——縮減支出——調整職能和事權——退出部分競爭性領域”這一邏輯，形成倒逼機制，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用。一方面，倒逼政府調整、下放部分事權。政府事權最終通過財政得以體現(xiàn)和落實。減稅，必然給財政支出帶來壓力，倒逼政府調整職能和事權，減少政府亂作為，為市場進一步“松綁”，激發(fā)內在活力。另一方面，倒逼地方政府加快處理地方債務和低效國有企業(yè)，在整體上盤活資源，以減輕減稅帶來的財政壓力。

　　四、統(tǒng)籌全局的減稅策略

　　實現(xiàn)減稅的上述深層次價值，取決于如何去“減”。筆者本文所指的“減稅”，并非傳統(tǒng)意義上的減稅，也非簡單地“一減了之”，其要義在于“以調促優(yōu)”。為此，需要樹立綜合、系統(tǒng)的減稅理念，統(tǒng)籌稅費關系、財力分配、公共資源使用，以稅負結構的調整和制度完善，優(yōu)化國民收入分配格局，解決當前的稅制中的矛盾和問題，降低企業(yè)和居民的稅負感，同時構筑全球新戰(zhàn)略，主動應對國際形勢新變化，培育新的競爭優(yōu)勢，搶占發(fā)展先機。

　　其一，實行有增有減，調整稅制結構。

　　一是下調增值稅和企業(yè)所得稅稅率。將增值稅一般納稅人稅率降至12%左右，并合并簡化稅率結構；將企業(yè)所得稅降至20%左右。之所以如此提出下調稅率，是充分考慮了中央與地方的承受能力、納稅人的稅負影響、稅收執(zhí)行和征管狀況、國外稅制狀況以及現(xiàn)行稅制中的一些優(yōu)惠等多種因素。通過這種稅率普降，一方面，降低企業(yè)負擔，增強其活力和對外競爭力，另一方面，為房地產(chǎn)稅等開征騰出稅收“空間”。

　　二是調整、完善個人所得稅。加快改革個人所得稅的分類稅制模式，考慮家庭成員的收入和支出因素，并堅持性質相同的收入應該相同對待，消除制度差異。擴大減除費用范圍和標準，不僅要考慮有利于維護人的生存權與發(fā)展權，而且要基于道義和法律義務承擔的需要，應該把家庭的贍養(yǎng)人員考慮在內。將家庭教育支出、醫(yī)療費用、房貸利息、房租等設置成獨立的扣除項目，在稅前扣除。

　　三是大幅調整消費稅?；谡{節(jié)收入分配、保護健康、節(jié)能減排等需要，調整消費稅征收范圍和稅率水平，不符合節(jié)能、環(huán)保等技術標準的高耗能、高污染和嚴重消耗資源的產(chǎn)品納入征稅范圍，并針對部分奢侈性產(chǎn)品和特殊消費行為，開征特別消費稅。四是加快開征針對個人居住的房地產(chǎn)稅、環(huán)保稅，研究制定遺產(chǎn)稅、贈與稅等。一方面，增強稅制的調節(jié)功能；另一方面，彌補減稅帶來的財政收入缺口。但需注意，應以不增加中低收入者的稅負為開征新稅和制度設計的前提。

　　其二，統(tǒng)籌稅費關系，清理各類收費、基金。

　　一方面，清理、降低政府性收費、基金。繼續(xù)大幅降低社會保障繳費率，減輕企業(yè)負擔、增加居民可支配收入。清理、規(guī)范政府性基金、收費，適時取消殘疾人就業(yè)保障金和水利建設基金等基金、收費。結合房地產(chǎn)稅、環(huán)保稅等稅的開征，歸并、取消相關領域的收費、保證金等。將條件成熟的基金和收費，盡快實現(xiàn)費改稅。

　　另一方面，清理規(guī)范中介服務項目和收費，取消或降低部分涉企經(jīng)營服務性收費。清理各部門行政審批中介服務項目，破除中介服務壟斷，切斷中介服務利益關聯(lián)。對一些中介收費實行目錄管理，明確各項前置性評估、年檢收費。根據(jù)各行業(yè)發(fā)展情況，對收費目錄實行動態(tài)管理。規(guī)范行業(yè)協(xié)會的會費收取，禁止以各種行為、名義向企業(yè)攤派。加快推進社會團體與行政部門脫鉤，禁止其利用行政資源向企業(yè)收取費用。

　　其三，優(yōu)化公共資源配置，減輕財政支出壓力，激活社會資源。

　　針對大幅降低社會保障繳費率帶來的財政壓力，將部分國有產(chǎn)權劃歸社保，充實社保實力，減輕財政壓力。同時，加快社保制度改革，擴大社會保障覆蓋面，提高統(tǒng)籌層次和保障水平，建立更為公平的社會保障制度。調整地方國有資本（資產(chǎn)）存量結構，在做強、做優(yōu)、做大的前提下，兼并重組、處置低效國有資產(chǎn)，解決因地方融資平臺和“僵尸企業(yè)”而導致的經(jīng)濟資源配置低效問題，激活社會資源，使資源在社會整體層面得到優(yōu)化配置。

　　其四，調整債務結構，適當擴大中央債務規(guī)模。

　　一方面，中央財政赤字仍有擴大的空間，為應對減稅帶來的收支壓力和發(fā)揮積極財政政策的作用，需要適度擴大中央財政赤字和國債規(guī)模，發(fā)行基礎設施建設公債、環(huán)保公債等專項或特別國債。另一方面，調整地方債務結構，清理、消化地方政府及其融資平臺的存量債務。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和財力狀況，加大各地債務清理力度，除債務置換之外，還應采取轉換股權、資產(chǎn)證券化、信托等方式消化存量債務，壓縮地方政府及其融資平臺的債務規(guī)模。

　　其五，調整財力分配方式，增強地方政府統(tǒng)籌安排資金的能力。

　　一是壓縮一般性支出，改革部分收入、資金使用機制。改革國有土地出讓金收入的使用范圍和方法，增強地方政府統(tǒng)籌安排資金的能力；改革庫款考核制度，清理專戶結余，統(tǒng)籌回收沉淀資金，增加民生保障能力；整合財政專項資金和基金，完善退出機制，提高財政資金使用效率。

　　二是合理調配轄區(qū)內財力。結合下調增值稅和企業(yè)所得稅給財政分成帶來的影響，在中央與地方財政事權和支出責任劃分改革基礎上，考慮稅收特點、征管條件、市縣承受能力等因素，規(guī)范地方各級政府間的收入、事權以及支出責任劃分。

　　三是構建統(tǒng)一的“大預算”。在統(tǒng)一財力、統(tǒng)一分配的基礎上，統(tǒng)一、協(xié)調預算體系，使一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算和社會保險基金預算有機銜接，納入統(tǒng)一的“大預算”，加強各預算資金之間的協(xié)調、統(tǒng)籌能力。

　　四是維護財權的完整性，矯正財力分配的碎片化和分散化行為。改變一些準預算機構掌握大量財政資金分配權的狀況，提高財政資金的整體配置效益。

　?。ㄗ髡撸宏慅?財政部中國財政科學研究院研究員）